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财政部 就政府采 购竞争性磋商采购方式管理暂行办法、政府和 社会资本合作项目政府采购管理办法答问

发布时间:2015-01-19
        为了深 化政府采购制度改革,适应推 进政府购买服务、推广政 府和社会资本合作(PPP)模式等工作需要,财政部制定发布了《政府采 购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号,以下简称《磋商办法》)和《政府和 社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号,以下简称《PPP办法》)。近日,财政部国库司(政府采购管理办公室)有关负责人就《磋商办法》和《PPP办法》有关问 题接受了记者采访。 
  问:制定《磋商办法》和《PPP办法》的背景是什么?
  答:制定《磋商办法》和《PPP办法》主要是 顺应两方面的需要。一方面,是为了 进一步贯彻党的十八届四中全会精神,坚持立 法先行和依法采购。本届政 府提出了推进政府购买服务、推广PPP模式等重要改革任务。与此相关的采购活动,在采购需求、采购方式、合同管理、履约验收、绩效评 价等方面存在一定特殊性,需要在 政府采购现行法律框架下,作出创 新和针对性的制度安排,对具体 工作进行指引和规范,以确保采购工作顺畅、高效开展。另一方面,政府购买服务、推广PPP模式等工作,具有较 强的公共性和公益性,其采购 活动应当充分发挥支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环 境等政府采购政策功能,以促进 经济和社会政策目标的实现。因此,需要明 确相关采购活动的法律适用和操作规则。
  问:竞争性 磋商采购方式的核心内容、主要思路是什么,与竞争 性谈判采购方式有哪些联系和区别?
  答:我国政 府采购法规定的政府采购方式包括:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院 政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。竞争性 磋商采购方式是财政部首次依法创新的采购方式,核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式,倡导“物有所值”的价值目标。
  竞争性 磋商和竞争性谈判两种采购方式在流程设计和具体规则上既有联系又有区别:在“明确采购需求”阶段,二者关于采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或 谈判小组组成等方面的要求基本一致;在“竞争报价”阶段,竞争性 磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”,区别于竞争性谈判的“最低价成交”。之所以这样设计,就是为了在需求完整、明确的 基础上实现合理报价和公平交易,并避免 竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争,将政府 采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来,达到“质量、价格、效率”的统一。
  问:竞争性 磋商采购方式的适用范围有哪些?
  答:《磋商办法》规定了五种适用情形:一是政 府购买服务项目;二是技 术复杂或者性质特殊,不能确 定详细规格或者具体要求的;三是因艺术品采购、专利、专有技 术或者服务的时间、数量事 先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;四是市 场竞争不充分的科研项目,以及需 要扶持的科技成果转化项目;五是按 照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。其中,前三种 情形主要适用于采购人难以事先确定采购需求或者合同条款,需要和 供应商进行沟通协商的项目;第四种 情形主要适用于科研项目采购中有效供应商不足三家,以及需 要对科技创新进行扶持的项目;第五种 情形主要适用于政府采购工程类项目,并与招 标投标法律制度和《政府采 购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)做了衔接。综合来看,竞争性 磋商采购方式在政府购买服务、PPP、科技创新扶持、技术复 杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。
  问:为什么PPP项目选 择社会资本合作者适用政府采购法律制度?
  答:《PPP办法》主要适用于PPP项目实施机构(采购人)选择合作社会资本(供应商)的情形。将PPP项目选 择合作者的过程纳入政府采购管理的主要考虑是:
  一是PPP是政府从公共服务的“生产者”转为“提供者”而进行 的特殊采购活动。我国政 府采购法第二条第七款规定“本法所称服务,是指除 货物和工程以外的其他政府采购对象”,对政府 采购服务做了兜底式定义。从法律定义上看,PPP属于服 务项目政府采购范畴。同时,世界主 要国际组织和国家在选择PPP合作方 时都遵循政府采购规则,并把服 务和工程特许经营权的授予也视为政府采购公共服务的一种方式,将其纳 入政府采购监管。因此,将PPP项目选 择合作者的过程纳入政府采购管理,可以进 一步促进我国政府采购制度与国际规则对接,也符合世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)对政府采购的定义——为了政 府目的以任何合同方式开展的采购活动。
  二是我 国政府采购法规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来 源五种采购方式,并授权 监管部门认定新的采购方式。这些法定采购方式(包括竞争性磋商方式),能够比较好地适用于PPP项目采购中公开竞争、选择性 竞争和有限竞争的情况,并充分实现“物有所值”的价值目标,使PPP项目采 购更具可操作性。
  三是政 府采购法律制度规定了优先采购节能环保产品,支持中 小企业等宏观调控和政策功能目标。将PPP项目选 择合作者的过程纳入政府采购管理,将更加有利于PPP项目发 挥公共性和公益性作用。
  问:《PPP办法》的主要创新点有哪些?
  答:《PPP办法》在现行 政府采购法律制度框架下,充分借鉴了国际经验,特别是 联合国贸易法委员会《私人融 资基础设施项目示范法》及其立 法指南中的有效做法,并与《政府和 社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)第四章“项目采购”的有关内容作了衔接。
  《PPP办法》的主要创新之处在于:一是为了保证PPP项目采 购过程顺畅高效和实现“物有所值”价值目标,新增了 竞争性磋商这一新的采购方式,引入了 两阶段采购模式。二是为了保证PPP项目采 购的成功率和减少后续争议,新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结 果及合同文本公示等规范性要求。三是为 了保证项目采购的质量和效果,创新了 采购结果确认谈判、项目实 施机构可以自行选定评审专家等程序。四是为 了维护国家安全和发挥政府采购政策功能,要求必 须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合 同中列明采购本国货物和服务、技术引 进和转让等政策要求。五是结合PPP项目金额大、后续监 管链条长等特点,创新了监管方式,对项目 履约实行强制信用担保,用市场 化手段引入担保机构进行第三方监管,以弥补 行政监督手段的不足。同时,要求项 目采购完成后公开项目采购合同,引入社会监督。六是针对PPP项目复 杂程度高和采购人专业性不足的实际,明确具 备相应条件和能力的政府采购代理机构可以承担PPP项目政府采购业务,提供PPP项目咨 询服务的机构在按照财政部对政府采购代理机构管理的相关政策要求进行网上登记后,也可以从事PPP项目采购代理业务。 
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